Pierwszy wpis, który na tym blogu umieściłem dotyczył projektu konstytucyjnego III RP. Przedstawiłem tam mało oryginalną opinię, że jego grzechem pierworodnym było zaniedbanie kwestii państwa. Jego podstawy ustrojowe powstawały w sposób przypadkowy, jako efekt kalkulacji partykularnych grup i partyjek. Przyczyną obecnej słabości naszego państwa jest błędny projekt ustrojowy. Z drugiej strony, środowiska aktywnie uczestniczące w procesie tworzenia tego ustroju, wyjaśniają zły stan państwa niską kulturą polityczną społeczeństwa. Skłania to do zapytania, czy za słabość państwa odpowiadają elity, czy społeczeństwo? A być może należałoby raczej użyć koniunkcji (jedno i drugie)niż alternatywy (jedno albo drugie)? Źle zaprojektowane instytucje psują społeczeństwo; dobrze zaprojektowane - mogą podnoszą jego poziom. Zatem, odpowiedzialność spada zawsze na elity.
O złej jakości instytucji mówi między innymi ranking jakości rządzenia Banku Światowego, gdzie Polska zajmuje odległe miejsce, a wśród krajów UE wyprzedza tylko Bułgarię i Rumunię. Wystarczy jednak przyjrzeć się realizacji państwo polskie programów inwestycyjnych w dziedzinie infrastruktury, jego niezdolności do rozsądnego rozwiązania takich kwestii, jak ochrona zdrowia, edukacja, rozwój nauki, itp., by zgodzić się z taką diagnozą. Musi więc niepokoić fakt, że sprawa modernizacji państwa, usprawniania realizacji jego funkcji na rzecz społeczeństwa nie znalazła się na liście priorytetów ostatnich kilku rządów. Przeciwnie – konsekwentnie poświęcały one cele strategiczne na rzecz osiągania krótkowzrocznych korzyści.
Wyjątek stanowił rząd premiera Jerzego Buzka. Może to dziwić. Jerzy Buzek został premierem jako polityk nieznany ogółowi, bez zaplecza politycznego, zdany na warunkowe poparcie szefa AWS Mariana Krzaklewskiego. AWS był zbieraniną ludzi często przypadkowych, o bardzo różnych orientacjach politycznych i różnym poziomie moralności, a jego przywódca, Marian Krzaklewski, był politykiem miernym. AWS zawiódł pokładane w nim nadzieje i słusznie został za to ukarany przez wyborców. Ale nie można powiedzieć tego o Jerzym Buzku i jego najbliższych współpracownikach.
Jak wspomniałem, premier Buzek miał słabą pozycję polityczną i przewodził rządowi koalicyjnemu, nad którym nie w pełni panował. Unia Wolności często pozwalała sobie na nielojalność w stosunku do szefa rządu. Mimo to, ogrom pracy tego rządu wyrażony w ilości zmian, które zdołał wprowadzić w życie imponuje. Łatwo wskazać błędy, jakie popełnione zarówno w fazie przygotowania jak i wdrażania tych reform. Niemniej uważam, że były one oparte na zdrowych podstawach koncepcyjnych. Jest to ważne, bo instytucje mające za podstawę błędne koncepcje trzeba zmieniać w całości. Zdrowe podstawy koncepcyjny umożliwiają zaś stosunkowo łatwą i mało kosztowną korektę. Istotą reform Buzka była decentralizacja władzy w systemie organizacji państwa.
Systemy, w tym państwa, uczą się wykrywając i korygując błędy. Historia wszystkich rządów po 2001 roku wykazuje, że nasze państwo nie tylko nie posiada zdolności uczenia się i usprawniania struktur, ale przeciwnie – psuje i niszczy rozwiązania, które mogłyby dobrze służyć modernizacji systemu rządów. Jest to przypadek państwa nieinteligentnego. Przyjrzyjmy się w największym skrócie losom reform rządu Jerzego Buzka. Szczegółowa analiza tego zagadnienia wymagałaby bowiem kilku prac doktorskich.
Rząd Jerzego Buzka wprowadził cztery wielkie reformy, terytorialnego ustroju administracji państwa, opieki zdrowotnej, edukacji i systemu emerytalnego. Żadna z nich nie została w ciągu ostatniej dekady w pełni utrzymana, a tym bardziej poprawiona. Wszystkie, poza jedną, były konsekwentnie psute. Celem pierwszej było stworzenie dużych województw i rozszerzenie zasady samorządności ze szczebla gminnego na szczeble powiatowy i wojewódzki. Psucie zaczęło się już na etapie przeprowadzania reformy przez Sejm, a polegało na zwiększeniu liczby województw z proponowanych dwunastu do szesnastu. Reforma ta była ułomna także od strony finansowania samorządów. Polityka centralizacji realizowana przez rządy SLD pozbawiła szczebel powiatowy uprawnień, uzasadniających jego powołanie.
Całkowicie rozbita przez rząd premiera Leszka Milera i jego ministra zdrowie została reforma systemu ochrony zdrowia. Efekty tej centralizacyjnej działalności widzimy dziś i może dziwić, dlaczego panowie ci nie zostali postawieni za to przed Trybunałem Stanu. Reforma systemu emerytalnego należała do najważniejszych dokonań rządu Buzka, którego zazdrościły nam inne państwa. Jej słabością było na wstępie wyłączenie spod jej działania służb mundurowych. Kolejne rządy, dokonały dalszych wyłączeń, niszcząc w znacznej mierze jej podstawowy zamysł. W ten sposób próbowano zdobyć poparcie partykularnych interesów.
Zasadniczym błędem programu reform rządu Buzka było, że programom decentralizującym rządzenie nie towarzyszyła reforma centrum – jego wzmocnienie w zakresie pozostawionych mu funkcji władczych i regulacyjnych. Taka reforma wymagała by jednak siły przebicia, której rząd ten, z opisanych wcześniej powodów, nie posiadał.
Rząd Jerzego Buzka wprowadził szereg innych rozwiązań mających na celu ulepszenie państwa: stworzył autonomiczny korpus służby cywilnej; powołał Instytut Pamięci Narodowej i wprowadził procedury sądowe dla lustracji osób pełniących funkcje publiczne; wreszcie, doprowadził do uchwalenia przez Sejm Ustawy o dostępie do informacji publicznej. Również i te korzystne społecznie zmiany prawne były albo sabotowane przez kolejne rządy, albo likwidowane. Rząd Leszka Milera konsekwentnie gwałcił ustawę o służbie cywilnej, rząd PiS służbę cywilną zlikwidował, a rząd Donalda Tuska odtworzył ją w formie kadłubowej. Podobnie było z pozostałymi dokonaniami tego okresu.
Przyczyną, dla której podjąłem ten temat, a zarazem dobrą ilustracją postawionej tu tezy, są losy Ustawy o dostępie do informacji publicznej. Inicjatywa Ustawy wyszła ze środowiska obywatelskiego. Premier Buzek osobiście udzielił jej poparcia. Jest to ustawa konstytucyjna, albowiem jej celem było urealnienie artykułu 61 Konstytucji, gwarantującego obywatelom dostęp do informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne. Jedyne ograniczenia tego prawa, jakie Konstytucja wprowadza dotyczą „[…] określonej w ustawach ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.” Takie ograniczenie zakresu prawa dostępu do informacji publicznej jest, przynajmniej na poziomie ogólnym, całkowicie uzasadnione i wystarczające.
Przeprowadzenie tej ustawy przez proces legislacyjny natrafiało na szereg utrudnień. Również jej realizacja spotykała się wielokrotnie z oporem administracji, w tym także samorządowej. To naturalne, przejrzystość ogranicza bowiem arbitralność władzy. Któż nie lubiłby władzy bez odpowiedzialności? Co pewien czas pojawiały się też żądania nowelizacji polegającej na sformułowaniu wykazu informacji, do których obywatele powinni mieć dostęp. Urzeczywistnienie tego postulatu byłoby sprzeczne z konstytucyjnym prawo obywateli, które mówi, że mają oni dostęp do każdej informacji publicznej z wyjątkiem tych, które z ważnych względów społecznych lub ze względu na interes bezpieczeństwa państwa, powinny być – na mocy oddzielnych ustaw – wyłączone.
Rząd premiera Tuska znalazł sposób na skuteczne pozbawienie obywateli tego konstytucyjnego prawa poprzez Ustawę o ochronie informacji niejawnej. Niepokój wzbudza nie tylko niejasność sformułowań tej ustawy, co stwarza możliwość arbitralnej interpretacji przepisów przez urzędników. Ustawa ta daje pracownikom administracji publicznej prawo samodzielnego, dyskrecjonalnego rozstrzygania o wyłączeniu jawności wytworzonego przez nich i podpisanego dokumentu, wyboru klauzuli jaką informacji tej nadać oraz okresu obowiązywania wyłączenia. Organ, który wydał decyzję, kontroluje zarazem publiczny do niej dostęp. Jednym słowem, ustawa ta instytucjonalizuje zasadę braku odpowiedzialności urzędników publicznych faktycznie pozbawiając obywateli konstytucyjnego prawa wglądu w działalność administracji publicznej, likwidując przynajmniej formalne korzyści, jakie dała ustawa z 2001 roku.
Inicjatywa legislacyjna rządu Donalda Tuska zadziwia również z tego powodu, że ustawę ograniczającą konstytucyjne prawa obywateli, a zarazem zdolność do publicznego dyskursu opartego na znajomości materii państwowej, wprowadza partia nazywająca się „Platformą Obywatelską”, której politycy w znacznej części wywodzą się albo z dawnego Kongresu Liberalno-Demokratycznego i z Unii Wolności. Wywodzą się też w znacznej części ze środowisk opozycyjnych, które protestowały przeciw podobnym praktykom władz komunistycznych. Dodam, że pracami nad tą ustawą osobiście kierował Jacek Cichocki, minister w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, dawniej działacz warszawskiego KIK i b. dyrektor Ośrodka Studiów Wschodnich. Jest on bliskim współpracownikiem premiera Tuska i trudno oprzeć się wrażeniu, że sam Premier ponosi odpowiedzialność za tę anty-obywatelską inicjatywę. W ten sposób, gdy tylko zdobyła władzę, Platforma Obywatelska przekształciła się w siłę anty-obywatelską. Cóż, dla równowagi dodam, iż w tym zakresie PiS także ma swoje znaczące zasługi.
To tylko szczegół. Konkluzja z tego jest taka: ustrój państwa został od początku źle zaprojektowany. Jednym z błędów podstawowych było przyjęcie ordynacji proporcjonalnej w wyborach do organów przedstawicielskich, bo ograniczyła ona zdolność elektoratu do rozliczania polityków. Dalsze rządy konsekwentnie tę zdolność dalej ograniczały. Wyłom uczynił rząd Buzka, który podjął próbę modernizacji państwa. Jego następcy wrócili do polityki mamienia społeczeństwa obietnicami, przy jednoczesnym ograniczaniu jego zdolności wpływu na rządy. Konkluzja ta dotyczy wszystkich partii politycznych, które w rządach tych uczestniczyły.
